蒙古国矿业投资法律政策简析及风险提示（下）
日期：2024-05-05 | 作者: 浓缩机
蒙古国位于东北亚，是我国“一带一路”沿线经济合作重要国家之一。蒙古国是矿产资源大国，目前已探明80多种能源矿产，主要有煤、石油、铜、钨、铝等矿产资源。蒙古国是资源出口型国家，与我国互补优势显著，加之蒙古国具有政治局势相对来说比较稳定、经济发展迅速、矿业市场相对规范等矿业投资有利条件，不少中国企业已经赴蒙古国进行矿业投资，且取得较好的投资成效。为帮助中国企业了解蒙古国矿业投资法律政策，积极预防投资风险，提高投资有效性，我们梳理了该国外商投资和矿业开发监管的法律政策，为中国企业投资提供参考。由于篇幅较长，现分上、中、下三篇刊出。本篇为中篇，上、中篇见《蒙古国矿业投资法律政策简析及风险提示（上）》及《蒙古国矿业投资法律政策简析及风险提示（中）》
2002年颁布实施的蒙古国《土地法》对蒙古国的土地占有、使用制度进行了规定，其中包含对于矿业开发涉及的用地管理制度的规定。
蒙古国《土地法》对于土地的权利分为所有权、占有权、使用权三类。其中，蒙古国的土地属于国家和蒙古国国民所有。18周岁以上的蒙古国公民、公司、组织和外国投资企业能按照法律占有、使用土地。外国、国际组织、外国法人、外商投资企业、外国公民和无国籍人能够准确的通过特定目的、条款、条件和合同，依法依规取得土地使用权。但是，蒙古国法律禁止自然人和法人在水域特殊保护区和水源地卫生区占有和使用土地。
根据《土地法》的规定，外国投资企业占有和使用土地最长60年，并可按原有条件将该期限延期一次至最长40年。
蒙古国实行土地有偿使用制度。根据《土地法》的规定，占有和使用土地的自然人、公司和组织应当依照有关规定法律和合同支付土地费用。
第一，在进行矿产勘查和利用前，应由专门从事古生物学、考古学和民族学的专业机构进行研究和勘查，并获得有关部门的许可。
第二，从事矿产开采和开发工作的自然人和法人应当自费恢复和维护因采矿、建筑材料生产、矿产勘查和测量、测试、研究工作和其他活动而被侵蚀和损坏的土地；在使用共有矿产资源时，不得对环境和土地造成不利影响。
蒙古国政府十分重视环境保护，因而蒙古国绿色发展和环境保护领域法律和法规较多。近年来，蒙古国矿产资源行业加快速度进行发展，伴随着矿产资源不断地开发利用，产生了一些严重的环保问题。针对这样一些问题，蒙议会和政府通过了一系列法律和法规，对矿产资源开发行业矿区环境保护和恢复、矿区附近水源和森林地保护等进行了严格规范，企业申请矿产开采许可证时需提供详细的环境影响评估报告，水源和森林地一些范围内禁止从事矿产资源勘探和开发等。
蒙古国《矿产法》对矿业权人承担的环保义务进行了详尽地规定，最重要的包含以下内容：
1．矿业权人应在取得矿业权后，同环境监督机关勘探矿区所在县、区行政长官协商制定环保计划，并将环保计划送交主管部门审核检查通过。采矿权人还应进行环境影响评价，并将环评送交主管部门；
2．及时登记勘查、开采工作过程中产生的对自然环境造成的负面影响，将其反映在环保计划年度报告中，并将该报告送交主管部门；
3．为有权对环保法律和法规执行情况做监督的国家和地方行政机关官员进入矿区，进行现场检查提供方便；
4．将环保措施当年所需支出50％的资金存入相关县、区行政长官开立的专门账户作为环保抵押金，履行环保方面所承担的义务的保证。如采矿权人未按规定汇入资金，县、区行政长官有权停止该矿当年的开采工作。
5．矿业权人未完全执行环保计划中指定的措施，县、区行政长官有权要求其使用上述环保抵押金完成环境恢复工作。如采矿权人未全部完成当年的恢复工作，县、区行政长官和技术监督机构有权禁止其开始下一年度的开采工作。
6．在矿业权有效期内，如矿业权人使用新技术、工艺对自然环境产生了新的负面影响，环境主管部门应要求其对环境影响评价和环保计划进行修改。
2008年5月8日，蒙古国国家大呼拉尔通过了新《税务总法》。2019年修订《税务总法》，并于2020年1月1日起实行。《新税务总法》连同2006年6月29日通过的《企业所得税法》《增值税法》《个人所得税法》《特别税法》《印花税法》《海关法》和《海关通关价格和关税法》等共同构成了蒙古国税收法律体系，明确规范了蒙古国境内征稽税收、确定税率、课以税款、上报税金、监督及征收税务有关内容。蒙古国的国家税收体制由税、费和使用费组成。蒙古国实行的是属地税法，税收分为国家税收与地方税收。矿业投资企业可能涉及到的矿产资源补偿费、矿业权许可费用、企业所得税等属于国家税收，土地使用费、空气污染费、污水处理费等属于地方税收。
蒙古国税赋整体水平并不重，实行自愿报税制度，事后监督检查严格。尤其对外资企业实行两年一度的综合税务检查，对偷税漏税行为处罚严厉。因此，进行矿业投资的中国企业应重视财务制度建设，主动按照相关税法依法报税纳税，避免因为延误和错过固定报税期限导致违法。
近年来，蒙古国政府多次发生对外商投资的干预行动，如在2019年3月，蒙古国家大呼拉尔主席赞丹沙塔尔表示，对曾利用国家预算资金进行勘探的所有矿产重新收回国有，在拟收回400余家非国有矿的矿权中，涉及到中资的部分矿权。此外，根据蒙古国《投资法》的规定，外国国有资产法人在矿业开展经营活动且其持股票比例达到33%或以上的，须报主管投资事务的中央行政机关进行审批。但是，对于外国国有资产法人的安全审查，常常面临着行政机关的主观判断，因而建议国有投资者与蒙古国政府部门保持沟通，并在矿业投资中应持有谨慎态度。
蒙古国法律修订较为频繁，外商投资法、矿产等有关规定法律经历过多次修订，目前政府对外国投资者投资矿业总体持欢迎态度，但也不排除后续当投资者与当地政府利益不一致时，当地政府隐性地利用外汇、经济保护主义等政策甚至修改法律来限制投入资金的人在当地的投资收益。如发生在2012年的中国铝业在蒙古国并购受阻案就是一则法律变动引发的投资失败案例。在该案中，中国铝业拟出资向艾芬豪矿业等股东收购其持有的南戈壁公司股份。蒙古国矿产资源局出于国家安全的考虑，宣布暂停由南戈壁的附属企业具有的若干许可证的勘探及开采活动，并由蒙古国大呼拉尔通过《关于外国投资战略领域协调法》阻挠中国铝业对南戈壁公司的收购，最终由于蒙古国政府的反对，中国铝业无奈宣布其对南戈壁的收购失败。为防范法律政策变动的风险，投资者应最大限度地考虑到法律环境的复杂性和不稳定性，就蒙古国的整体投资环境和相关行业法律和法规进行深入调研和评估。此外，在与政府签署相关投资协议时应注意加入稳定条款，保证投资者的合法权益不因法律变更而受到不利影响。
蒙古国的矿产勘查风险主要有两点，一是勘查信息风险。由于蒙古国矿产资源勘查程度总体较低，地质矿产报告大多完成时间较为久远，报告内容信息存在大量缺失，因而此类矿产资源资料可靠性较差，加大了矿业企业的勘查难度和勘查成本。二是资源储量风险。矿产资源储量风险无论在哪个国家都是矿业投资的一大主要风险，蒙古国也不例外。由于勘查工作程度和勘查技术水平的参差不齐，资源储量的可靠性存在重大风险。矿业企业在进行蒙古国矿业投资前应做好储量核实工作，避免因资源储量不实造成损失。
蒙古国的矿业权人在获得矿产资源使用许可后，还需要另外获得矿区底土地块对应的地表土地使用权。有必要注意一下的是，蒙古国矿业权的审批权限在中央，但是土地审批权在项目所在地的地方政府，因而投入资金的人在取得矿业权后，还应依法向地方政府取得土地相关权利。此外，根据相关规定，蒙古各省政府有权随时将辖区内的任何区域作为“特殊用地”加以保护，从而要求矿业权人停止在该区域的勘探和开采。因而，为保证矿业项目顺利开展，矿业企业应与地方政府进行充分沟通，得到地方政府的支持。
近年来，随着蒙古国环保法律的逐步趋严，不少企业就环保问题遭到主管部门的巨额处罚。矿业作为对自然环境扰动较大的行业，尤其受到政府部门的重点监管，矿业企业应当积极做好环保合规工作，依法进行环评并履行后续报告义务。在矿业开发利用的过程中，遵守对垃圾填埋与焚烧、污染物排放浓度、扬尘浓度、采空区回填、植被恢复的管理制度。此外，矿业企业还应依规定缴纳环保抵押金，避免因缴费不及时导致矿业项目无法继续开展。
蒙古国《劳务输出、劳务和技术人员输入法》规定了对于引进外国劳务及技术人员的名额指标限制，且引进劳务及技术人员手续非常繁杂，外籍技术人员难以进入，对于项目开工产生不利影响。此外，蒙古国《矿产法》还规定，矿业权人应该雇佣蒙古国公民，外国员工不超过雇员的10％，矿业权人应该为10％之外的每个外国员工每个月缴纳10倍于最低月工资的岗位费，纳入有关省区的预算。随着蒙古国经济的发展，蒙古国最低工资标准也在逐年上涨，导致矿业公司投资经营成本逐年升高。矿业投资者应对投资涉及的劳务成本予以关注，作出合理预判。
2023年2月8日，蒙古国政府将2023年宣布为“反腐之年”，并出台“反腐败五项措施”。蒙古国对国内商业腐败行为加强执法力度，将对中国企业矿业投资造成重大影响，最直接的证明就是珍宝塔本陶勒盖公司贪腐案。2022年11月，蒙古国反贪局宣布包括国有煤矿公司珍宝塔本陶勒盖公司首席执行官在内的30多名官员，因为涉嫌贪污而接受调查。珍宝塔本陶勒盖公司随后宣布，单方面终止和中国买家签署的直接销售协议，极度影响中蒙煤炭贸易往来。蒙古国反腐败执法力度的加强影响了矿业市场的稳定，引发矿业投资风险，也对矿业企业反腐败合规提出更加高的要求。矿业企业应当充分了解蒙古国反腐败有关规定法律政策，重视反腐败合规，构建和实施有效的反腐败合规计划。
蒙古国相关法律和法规在争议处理方面仍有欠缺，许多法官缺乏商业原则方面的培训，常常无视商事交易中的有关规定法律规则，在对纠纷作出裁决时做出错误判决。因此，建议中国企业在对蒙古国进行矿业投资时，要充分了解蒙古国涉外经济诉讼程序，正确选择管辖法院，争取在争议裁决中占据有利位置。此外，在与其他各方出现争议时，应当争取选择国际争端解决程序，避免当地仲裁机构因其他原因作出不中立的裁决，给投资者造成不必要的经济损失。
整体而言，新矿产法颁布后，蒙古国的矿业管理制度相对规范了许多，但是矿产资源投资相关法律的频繁修订，特别是由于矿业开发项目涉及大量复杂的技术和商业活动，其涉及的钻孔勘查、储量评审、矿山建设、项目达产、运营维护等各阶段都蕴藏着多方面投资风险。这些对中国企业投资蒙古国的矿业开发的法律风险防范水平提出了更高的要求。若投资的人对蒙古国的法律环境缺乏尽职调查，无论是投资协议还是勘查开采阶段存在违反当地的法律和法规和监管政策的情形，都可能给矿业项目带来非常大的风险，甚至最后导致项目投资失败。为此，我们提议中国企业在开展蒙古国矿业投资前，聘请专业的矿业律师做好相关的法律咨询和尽职调查工作，防范和规避投资风险，最大限度地保护投资者的权益。